以恒法评|政府出资产业投资基金登记制度解析
作者：周 珺 上海以恒律师事务所 高英婕 上海以恒律师事务所
联系方式：微信Rebecca_happiness
2017年1月，国家发改委发布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下简称《办法》），对政府出资产业投资基金的运作从多个方面进行了规范，其中一项核心举措便是建立政府出资产业投资基金登记制度。我们结合《办法》的有关规定以及相关背景资料对该项制度进行了初步分析。当然，诸多细节问题还有待国家发改委进一步出台相应的登记管理办法予以明确。
政府出资产业投资基金的登记机构为发展改革部门，也即国家发改委及地方发展改革部门。
由于政府出资产业投资基金实行的是分级登记管理，势必涉及到各级发展改革部门之间的分工问题，根据《办法》的规定，总的原则是，中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金由国家发改委登记，地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金由地方发展改革部门登记。这种做法操作上比较便利，不过实践中还是会遇到一些特殊问题，需要出台相关规则予以明确。例如，有些产业投资基金，既有中央政府出资，又有地方政府出资，甚至有的产业投资基金是由不同的地方政府联合出资设立，在这些情形下如何确定基金的登记机构就会面临一些问题。
按照《办法》第十二条的规定，国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。根据我们的理解，不仅省级发展改革部门要建立登记子系统，各市、县发展改革部门也应建立本区域的登记子系统。由于《办法》即将于2017年4月1日起正式施行，我们担心届时有些地方的政府出资产业投资基金信用信息登记子系统尚未建立，进而导致有些政府出资产业投资基金登记无门。
政府出资产业投资基金登记主要包括如下内容：
（1）相关批复和基金组建方案；
（2）基金章程、合伙协议或基金协议；
（3）基金管理协议（如适用）；
（4）基金托管协议；
（5）基金管理人的章程或合伙协议；
（6）基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩；
（7）基金投资人向基金出资的资金证明文件；
（8）其他资料。
上述第（2）-（8）项内容较为常规，一般的私募基金都会涉及到，而第（1）项内容较具政府出资产业投资基金的特色。所谓“相关批复”，是指由于此类基金存在政府出资，因此通常需要取得本级政府同意设立该基金的批复。所谓“基金组建方案”可分为两种情况：第一种情况是新发起设立政府出资产业投资基金，在这种情况下，基金组建方案主要应包括：拟设基金主要发起人、管理人和托管人基本情况，拟设基金治理结构和组织架构，主要发起人和政府资金来源、出资额度，拟在基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制、基金存续期限等，政府出资的退出条件和方式；第二种情况是政府向已设立的产业投资基金出资，在这种情况下，基金组建方案主要应包括：基金主要发起人、管理人和托管人基本情况，基金前期运行情况，基金治理结构和组织架构，基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制等。
根据《办法》第十二条的规定，政府出资产业投资基金募集完毕后二十个工作日内应申请办理登记，发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。对于该条规定，除了要注意相关的时间节点外，还可做两点解读：（1）以“设立后登记”取代“设立前审批”。具体而言，设立政府出资产业投资基金无须事先取得发展改革部门的行政审批；政府出资产业投资基金设立后应到发展改革部门依法办理登记手续。（2）发展改革部门对政府出资产业投资基金登记申请材料实行的是形式审查，而非实质审查，只要申请人的材料齐备即予以登记。
根据《办法》的规定，对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记，逾期未登记的，将其作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并以适当方式予以公告。仅就《办法》目前的规定来看，除了被公告外，政府出资产业投资基金未办理登记并无特别的法律责任，这就意味着该项制度对有关当事人的约束力比较弱，其能否得到有关当事人的严格遵守也就不无疑问了。不过,国家发改委可能会采取进一步的监管措施，以强化未登记的法律责任。
政府出资产业投资基金的监管在我国主要涉及到三个部门，即发改委、财政部、证监会。这三个部门应在职责分工的基础上相互协作，相互配合。政府出资产业投资基金登记制度出台后一个颇为关键的问题是，如何处理其与私募基金备案制度的关系（根据证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》的规定，私募基金都应当在中国证券投资基金业协会备案）。有观点认为，政府出资产业投资基金只需在发展改革部门登记，无须在基金业协会备案。对此我们有不同认识，政府出资产业投资基金在性质上也属于一种私募基金，理当遵循证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》的规定，在基金业协会进行备案。换言之，除非相关部门另有规定，政府出资产业投资基金既要在发展改革部门登记，也要在基金业协会备案。当然，从提升效率、节省资源的角度考虑，发展改革部门的登记系统与基金业协会的备案系统最好能实现相关信息的互联共享。
本文为以恒律师原创文章，如需转载，请注明出处。
